中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,總后勤部,武警各部隊,高法院,高檢院,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,有關人民團體,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產建設兵團財務局,有關中央管理企業:
  為全面推進預算績效管理,提高財政管理科學化精細化水平,根據黨中央、國務院有關加強預算績效管理的指示精神和提升政府績效的總體要求,結合預算績效管理工作發展需要,我們制定了《預算績效管理工作規劃(2012-2015年)》(以下簡稱《規劃》),并根據《規劃》制定了《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》兩個配套文件。現予印發,請結合本部門、本地區實際,認真貫徹執行

為深入貫徹落實科學發展觀,建立健全符合我國國情的預算績效管理體制,進一步完善公共財政體系,優化財政資源配置,提高財政科學化精細化管理水平,促進高效、責任、透明政府建設,根據黨中央、國務院有關加強預算績效管理的指示精神和提升政府績效的總體要求,結合預算績效管理工作發展需要,制定本規劃。

一、規劃背景

(一)現狀和問題。

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是財政科學化精細化管理的重要內容和結果要求。加強預算績效管理的根本目的是改進預算支出管理、優化財政資源配置,提高公共產品和服務的質量。近年來,各級財政和預算部門認真貫徹落實黨中央、國務院的要求,積極探索并穩步推進預算績效管理工作,強化效率觀念和績效理念,取得了初步成效。預算績效管理制度逐步建立,組織機構不斷健全,增強了預算績效管理的工作保障;績效目標管理日益加強,績效評價范圍不斷擴大,促進了財政資金使用效益的提高;績效評價結果探索應用,增強了結果導向的管理理念和部門支出責任意識;全過程預算績效管理框架逐漸清晰,中央地方協同推進的工作格局初步形成,推動了預算績效管理工作的有序開展。

同時,我國的預算績效管理工作仍處于起步階段,存在一些亟待解決的問題:績效理念還未牢固樹立,“重分配、輕管理,重支出、輕績效”的思想還一定程度存在;績效方面的法律法規相對缺失,統一的工作規劃尚未制定,管理制度體系仍不健全,相關辦法不具體、不細化、不系統,對預算績效管理的保障支撐不強;績效評價主體單一,第三方評價欠缺,績效評價的公信力和權威性有待提高;全過程預算績效管理還剛剛實行,績效目標編制仍沒有實質突破;基礎管理工作比較薄弱,指標體系、信息系統、人員隊伍、專業績效評價機構建設等相對滯后,制約了績效管理工作的深入開展;預算績效管理試點面偏小、范圍偏窄、進展不平衡,試點工作在省級開展的較多,市、縣級開展的較少;激勵約束機制不夠健全,評價結果與預算安排還未有機結合,優化、促進預算管理的作用尚未充分體現。總體上看,預算績效管理工作與黨中央、國務院的要求和社會各界的期望還存在一定的差距,亟需統籌規劃、協調推進。

(二)重要性和緊迫性。

黨中央、全國人大、國務院高度重視預算績效管理工作,多次強調要深化預算制度改革,加強預算績效管理,提高財政資金使用效益和政府工作效率。黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”,十七屆二中、五中全會分別提出“推行政府績效管理和行政問責制度”、“完善政府績效評估制度”。胡錦濤總書記在中央政治局第十八次集體學習時強調,要把改革開放和社會主義現代化建設不斷推向前進,就必須深化財稅體制改革,完善公共財政體系,提高財政管理績效。十一屆全國人大五次會議關于預算審查結果報告明確提出,要進一步加強預算績效管理,健全支出績效考評機制,提高資金使用效益。溫家寶總理在國務院第五次廉政工作會議上強調,要“探索建立政府績效管理制度”。國務院還專門批準建立了由監察部牽頭的政府績效管理工作部際聯席會議制度,推進政府績效管理試點。

加強預算績效管理,提高財政科學化精細化管理水平,有利于深入貫徹落實科學發展觀和黨中央、國務院關于經濟財政工作的各項要求,有利于進一步完善政府績效管理制度和加強財政預算管理工作,有利于推動政府職能轉變和公共財政體系建設。

——加強預算績效管理,是深入貫徹科學發展觀的客觀要求。預算績效管理強調結果導向,加強預算績效管理,促進公共資源的科學合理配置,要求使用好有限的財政資金,進一步保障和改善民生,促進社會主義和諧社會建設,做到發展為了人民、發展成果由人民共享,這與科學發展觀以人為本的核心要求是一致的。

——加強預算績效管理,是建設高效、責任、透明政府的重要內容。預算績效管理注重支出的責任,加強預算績效管理,強化部門的支出責任意識,履行好經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理等政府職能,推進預算績效信息公開,有利于促進政府部門提高管理效率,改善決策管理和服務水平,提升公共產品和服務的質量,進一步轉變政府職能,增強政府執行力和公信力。

——加強預算績效管理,是財政科學化精細化管理的出發點和落腳點。預算績效管理是財政科學化精細化管理的重要內容,是效率觀念的拓展和提升。加強預算績效管理,要求預算編制時申報績效目標,實施績效運行監控,加強績效監督和結果問責,建立預算安排與績效評價結果有機結合機制,把績效理念融入預算編制、執行、監督管理全過程,既可有效緩解財政收支緊張的矛盾,又可提高財政資金的使用效益,是進一步提升財政科學化精細化管理水平的有力抓手。

——加強預算績效管理,是財政改革發展到一定階段的必然選擇。預算績效管理更加關注公共部門直接提供服務的效率,加強預算績效管理,促進財政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉變,解決財政資金使用的績效和支出責任問題,是市場經濟國家財政管理發展的一般規律,也是我國財政改革發展到一定階段的必然選擇。

二、指導思想、基本原則和總體目標

(一)指導思想。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,按照加強政府績效管理和完善公共財政體系總體要求,以及推進財政科學化精細化管理的具體部署,在全面認識預算管理發展客觀規律的基礎上,找準方向、明確目標,健全機制、完善措施,抓住關鍵、重點突破,全面推進預算績效管理,構建覆蓋所有財政性資金,貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體制,提高財政資金使用效益,更好地發揮財政職能作用,為促進科學發展和社會和諧服務。

(二)基本原則。

——統一組織,分級負責。“統一組織”是指預算績效管理工作由財政部門統一組織和指導。“分級負責”是指各級財政和預算部門按現行財政體制和隸屬關系分別開展工作,各負其責,各盡其職。財政部負責全國預算績效管理工作,制定全國性規劃和規章制度,組織、指導中央部門和地方財政部門的預算績效管理工作實施。地方各級財政部門負責本地區預算績效管理工作,制定區域性規劃和規章制度,組織、指導本級預算部門和下級財政部門的預算績效管理工作實施。預算部門是本部門預算績效管理的責任主體,制定本部門工作規劃和規章制度,具體實施本部門及下屬單位的預算績效管理工作。所有預算單位都應當按照規定要求,扎實做好預算績效管理基礎工作。

——統籌規劃,遠近結合。“統籌規劃”是指各級財政和預算部門要統籌謀劃本地區、本部門預算績效管理的指導思想、總體思路和長遠規劃,確定基本目標和主要任務,落實保障措施。“遠近結合”是指各級財政和預算部門編制預算績效管理規劃時,要結合加強預算績效管理的推進情況,既要著眼長遠,又要立足當前,既要有中長期規劃,又要有年度目標,建立完善年度工作計劃與中長期規劃相結合的機制。

—— 全面推進,重點突破。“全面推進”是指各級財政和預算部門要充分認識推進預算績效管理工作的重要性和緊迫性,積極擴大預算績效管理覆蓋面,逐年增加績效目標管理范圍和績效評價項目,橫向到邊,縱向到底,全面推進。“重點突破”是指各級財政和預算部門要正視現階段開展預算績效管理工作的艱巨性和長期性,結合本地區、本部門實際情況,因地制宜,積極探索,抓住關鍵,以各級黨委、政府關心和社會公眾關注的重點民生項目作為突破口,積累經驗,擴大影響,以點帶面,早出實效。

——改革創新,協力推動。“改革創新”是指預算績效管理工作既要適應新形勢新任務的需要,解決當前影響財政資金使用效益的問題,又要敢于突破舊框架舊觀念的束縛,大膽探索,不斷創新管理理念、管理方法,不斷完善相關政策措施,不斷優化內部流程,從制度機制上解決財政工作中存在的突出矛盾和問題,在創新中推進,在改革中發展,充分發揮財政部門職能作用,不斷提高財政資金使用績效。“協力推動”是指在發揮各級財政和預算部門能動性,推動預算績效管理工作的同時,要借助各級人大、紀檢監察、審計、社會中介等各方力量,合力推動,提升政府執行力和公信力。

(三)總體目標。

貫徹黨中央、國務院提出的建設高效、責任、透明政府的總體要求,構建具有中國特色的預算績效管理體制,牢固樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責”的績效管理理念,進一步增強支出責任和效率意識,全面加強預算管理,優化資源配置,提高財政資金使用績效和科學化精細化管理水平,提升政府執行力和公信力。

——績效目標逐步覆蓋。不斷增加編報績效目標的項目和部門,逐步擴大覆蓋范圍。

——評價范圍明顯擴大。各級財政和預算部門都開展績效評價工作,并逐年擴大評價的項目數量和資金規模。

——重點評價全面開展。中央和省級財政部門都開展縣級財政支出管理績效綜合評價試點;各級財政部門對預算部門,預算部門對下屬單位都開展部門(單位)支出管理績效綜合評價試點;各級財政部門和有關預算部門都開展重大民生支出評價試點和企業使用財政性資金績效評價試點。

——結果應用實質突破。所有評價結果都反饋給被評價單位,增強支出責任;實現績效報告及評價結果在本部門范圍內的全面公開,擴大向社會公開的范圍,強化社會監督;建立評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制,完善預算管理;重點評價結果向同級政府報告,實行績效問責。

——支撐體系基本建立。省級以上財政部門構建較為科學、適用的分級分類績效評價指標體系,完成專家學者庫、中介機構庫和監督指導庫三個智庫建設;建成有機融合的預算績效管理信息系統,基本建成全國統一的績效信息數據庫,實現資源共享。

三、主要任務和重點工作

為確保總體目標順利實現,2012-2015年,預算績效管理著重圍繞“建立機制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實施工程”等重點工作來推進。

(一)建立一個機制。

建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制,實現預算績效管理與預算編制、執行、監督有機結合。

預算績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎。部門(單位)申請預算時,要按要求申報績效目標。績效目標應依據明確、相對具體、可衡量,并在一定時期可實現。財政部門應加強納入績效目標管理試點范圍項目的績效目標審核,作為預算安排的前提和主要依據,并在批復單位預算時一并批復績效目標。預算績效運行監控是全過程預算績效管理的關鍵。財政部門和預算部門要對績效信息適時進行跟蹤監控,重點監控是否符合預算批復時確定的績效目標,發現預算支出績效運行與原定績效目標發生偏離時,及時采取措施予以糾正。情況嚴重的,暫緩或停止該項目的執行。預算支出績效評價是全過程預算績效管理的核心。預算執行結束后,財政部門或預算部門要認真分析和積極利用決算數據,對財政支出的實際績效進行評價,客觀公正地評價績效目標的實現程度,提高預算績效評價的準確性和有效性。預算績效評價結果應用是全過程預算績效管理的落腳點,應積極探索績效評價結果應用方式,促進預算績效管理工作發揮實效。預算績效監督是全過程預算績效管理的保障。要充分發揮績效監督的作用,建立財政監督檢查結果與預算安排緊密銜接工作機制,強化監督檢查成果利用;健全制衡機制,強化對所有財政性資金和運行全過程的績效監督。

(二)完善兩個體系。

完善預算績效管理制度體系和預算績效評價體系。預算績效管理制度體系著力建立健全預算績效管理相關制度及具體實施細則,從方向和目標上加以規劃和指導,增強可操作性。績效評價體系著力規范評價主體范圍,合理運用評價方式方法,切實完善績效評價指標體系。

——完善管理制度體系。一是加強法律法規建設。加強預算績效管理法律、法規建設,為全過程預算績效管理順利開展提供堅實的法律基礎和有力的法律保障。要在《預算法》及其實施條例中對預算績效管理的基本原則、基本要求等內容做出明確規定,使預算績效管理工作有法可依、有章可循;推動以政府名義出臺全面推進預算績效管理的指導意見,明確預算績效管理的發展方向、基本目標、工作程序、工作任務和主要內容。二是加強規章制度建設。建立涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、結果應用各環節的管理制度;健全社會中介、專家、數據庫和檔案等管理辦法;完善預算單位決算報表、資產配置標準、部門項目支出標準等體系建設。三是加強業務規程建設。依據相關法律、法規及管理辦法,制訂系統、規范的績效管理工作流程和操作細則,明確各相關機構和人員在預算績效管理工作中的職責,規范操作程序和質量控制要求,健全協調機制,建立分級分類、適用高效、便于操作的實施細則及業務規范。

——完善績效評價體系。一是完善績效評價主體。強化財政部門、預算部門績效評價主體功能,探索引入第三方評價。財政部門負責本級預算部門和下級財政部門支出績效的評價或再評價,涵蓋所有財政性資金,包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金,按預算級次分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。預算部門負責組織實施本部門支出績效評價工作,對下屬單位支出進行評價或再評價。第三方評價可以在接受財政或預算部門委托的情況下獨立開展。具體實施評價時,可對部門基本支出、部門項目支出、部門支出管理和財政綜合支出進行績效評價。二是完善評價方式方法。創新評價方式,逐步建立自我評價與外部評價相結合、定量評價與定性評價相結合的多種績效評價方式,確保績效評價結果的權威性、公正性。科學合理地運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等一種或多種評價方法,對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀評價。三是完善績效評價指標體系。加快對績效指標的研究設計和修訂補充,初步形成涵蓋各類各項支出,符合目標內容,突出績效特色,細化、量化的績效指標;加強各類標準值的收集和整理,初步形成體現計劃、行業、專業、歷史等各方面特點的各類評價標準;強化評價權重設置的研究,選用各種科學的方法,合理設置權重分值,構建體現相關性、重要性、系統性、經濟性原則的績效評價指標體系,并實現績效評價指標體系的共建共享。

(三)健全三個智庫。

健全專家學者庫、中介機構庫和監督指導庫,分建共享,動態管理,為預算績效管理提供智力支持和制衡監督。

——健全專家學者庫。通過發布公告、申請邀請、審核審查等程序和方式,建立中央、省兩級涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的預算績效管理專家學者庫,按照其實際參與績效管理工作的態度、能力、道德水平及民主評議結果,實行科學分類,動態管理,優勝劣汰,分建共享。

——健全中介機構庫。建立中央、省、市三級符合預算績效管理工作需要的社會中介機構庫,加強對包括會計師事務所、資產評估、行業咨詢等機構在內的社會中介力量的引導和培訓,強化管理和規范。

——健全監督指導庫。積極接受人大、紀檢監察、審計等部門的監督,研究建立人大、紀檢監察、審計等部門以及專家學者、群眾代表參與預算績效管理的監督指導人員庫。

(四)實施四項工程。

拓展預算績效管理各環節工作的廣度和深度,實現預算績效管理在所有預算部門(單位)的全覆蓋,并通過重點評價的深入推進、評價質量的有效提升、評價結果的切實應用,確保預算績效管理取得實效。

——實施擴面增點工程。一是擴大績效評價試點范圍。各部門開展績效評價的資金總量占本部門公共財政支出的比例力爭達到10%,各地開展績效評價的資金總量占本級公共財政支出的比例力爭達到20%。二是擴大績效目標管理范圍。逐年擴大績效目標管理范圍,到2015年,編報部門整體支出績效目標的一級預算單位占本級所有一級預算單位的比例力爭達到30%。編報績效目標的轉移支付資金占本級對下轉移支付規模的比例力爭達到40%。編報績效目標的項目預算資金占本部門項目預算資金的比例力爭達到50%,并將績效目標管理范圍逐步覆蓋到絕大部分預算資金。三是擴大第三方評價范圍。探索引入第三方參與績效管理工作,規范第三方參與行為,認真總結經驗,充分利用已建立的各類智庫,逐步擴大第三方參與的范圍,提高評價結果的權威性和公正性。

——實施重點評價工程。以黨委、政府關心關注的,效果好壞直接影響政府形象的重大、重點民生工程等為重點,以縣級財政支出、部門支出、重大民生項目為切入口,實施重點評價。一是推進縣級財政支出管理績效綜合評價。開展縣級財政支出管理績效綜合評價試點,促進縣級財政部門合理確定保障范圍,優化支出結構,提高管理水平,確保各項民生政策的落實。2012年,財政部開展全國縣級財政支出管理績效綜合評價試點;2013年起,省級財政部門開展市、縣財政支出管理績效綜合評價試點。二是推進部門支出管理績效綜合評價。以部門績效管理工作評價為突破口,對部門或單位的基礎工作、績效目標、績效監控、績效評價、結果應用、改革創新等管理進行評價,逐步拓展,推進財政部門對預算部門、預算部門對下屬單位支出管理績效綜合評價試點,促進部門或單位更好地履行職責。2013年,財政部開展中央部門支出管理績效綜合評價試點;2014年起各級財政部門對預算部門,預算部門對下屬單位都開展部門(單位)支出管理績效綜合評價試點。三是推進重大民生支出項目績效評價和企業使用財政性資金績效評價。各級財政和預算部門每年選擇黨委政府關心、社會各界關注、與經濟社會密切相關的民生支出開展重點評價,開展績效評價的資金總量占民生支出的比例逐年提高。逐步將涉及“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業、節能環保、保障性安居工程等重大支出項目,尤其是上級對下級轉移支付項目納入重點評價范圍,促進財政資金使用效益的提高,確保民生工程的順利開展。以產業轉型升級、節能減排、科技創新等相關財稅政策為評價重點,開展企業使用財政性資金績效評價,完善資金監控制度,提高資金使用效益,確保實現宏觀政策目標。

——實施質量提升工程。以績效評價質量控制為手段,以績效信息系統建設為支撐,以預算績效監督開展為保障,實現預算績效管理質量的有效提升。一是實施績效評價質量控制。探索研究不同部門同類項目績效比較的方法和途徑;發揮投資評審機構作用;建立部門績效自評抽查審核機制,財政部門要對部門評價報告實施抽查,出具審核意見,促進部門改進內部管理。加強對社會中介機構等第三方組織的業務指導,建立第三方組織評價質量監控機制,定期實施績效評價報告質量的評審、考核和通報,確保工作質量,并與績效評價業務委托相掛鉤,營造“專家敢說、中介真評”的績效評價氛圍。二是完善績效信息系統建設。加快預算績效管理信息系統的研發,建立預算績效管理信息數據交換平臺,強化對現有預算績效管理數據的整合,逐步實現預算績效信息資源的共享,增強績效信息數據對比分析能力,提升績效信息的質量。三是加強預算績效監督檢查。充分發揮財政監督機構的職能作用,加強財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處就地對中央基層預算單位和中央專項轉移支付資金管理使用情況的績效監督。加強預算編制監督,重點檢查績效目標設置,確保科學合理,提高預算編制水平;加強預算執行監督,重點檢查績效目標實現程度,發現問題及時反饋相關部門,切實督促其整改落實;加強績效評價監督,重點檢查績效評價工作質量,確保評價結果的客觀、公正和有效;加強績效評價結果應用監督,重點檢查績效評價結果與預算安排結合情況,向政府報告情況以及結果公開情況,不斷提高績效監督質量。

——實施結果應用工程。以績效評價結果的應用為落腳點,以促進預算管理、推進績效信息公開、實施結果獎懲為突破口,實現績效評價結果的有效應用。一是促進預算管理。建立完善績效報告機制、反饋整改機制以及與預算安排有機結合機制。2013年起,各級財政部門將預算部門報送的重點績效評價結果,向同級政府報送,為其決策提供依據;財政部門和預算部門要將績效評價結果及時反饋被評價單位,督促其整改評價中發現的問題,促進其提高預算管理水平;建立績效評價結果和預算安排有機結合機制,績效評價結果不好的,原則上不予安排或調減預算,績效評價結果好的,優先安排。二是推進績效信息公開。加強預算績效信息發布管理制度建設,完善績效信息公開機制,逐年擴大績效目標、績效報告、評價結果等績效管理信息在本部門內部的公開范圍,到2015年,實現在本部門內部的全面公開。擴大向社會公開績效信息的范圍,回應社會關切,接受社會監督。三是實施結果獎懲。建立績效管理工作考核和結果通報、約談制度,對預算績效管理工作表現突出的地區和部門,予以表揚和激勵,對預算績效管理工作做得較差的地區和部門,予以督促。研究將預算績效管理工作考核結果納入地區和部門工作目標考核范疇,作為評價地區和部門工作的重要依據,作為領導班子和領導干部綜合考評的重要內容,逐步建立績效問責機制。

四、保障措施

切實加強預算績效管理的組織領導,擴大輿論宣傳,健全機構人員,落實經費保障,強化素質培訓,為推進預算績效管理提供有力保障。

(一)加強組織領導。

各級財政和預算部門是預算績效規劃組織實施的責任主體,要充分認識加強規劃建設的重要性和緊迫性,把推進預算績效管理和制訂工作規劃作為下一階段加強財政科學化精細化管理的中心工作來抓。加強組織領導,成立推進預算績效管理工作領導小組,建立財政部門統一組織指導、預算部門具體實施、專業機構支持配合、社會各界廣泛參與的領導工作機制和監督制約機制。

(二)加大宣傳力度。

宣傳工作要伴隨預算績效管理始終,充分利用電視廣播、報刊雜志、網絡平臺等各類媒體廣泛宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法,通過理論研討、要報簡報、專題宣傳等多種方式大力倡導預算績效管理理念,切實加強輿論引導,積極培育績效管理文化,擴大預算績效管理的社會影響,有效引導社會各界主動了解預算績效管理、支持預算績效管理,共同營造良好的社會氛圍。

(三)健全機構人員。

建立健全預算績效管理的組織機構,已成立單獨預算績效管理機構的,要完善機構職能,充實工作人員;未單獨設立或暫不具備條件設立預算績效管理機構的,要明確工作職責,并在相應職能部門增加專門人員。將績效管理崗位作為鍛煉、培養人才的重要平臺,把品德好、素質高、能力強、有事業心、善于研究、敢于創新的人員充實到績效管理隊伍中來,為績效管理工作的開展提供人才保障。

(四)落實經費保障。

各級財政部門要把開展預算績效管理工作所必需的經費納入預算予以保障。

(五)強化素質培訓。

健全培訓機制,創新培訓方式,采取專題培訓、以會代訓、選送深造,以及“走出去、請進來”等多種方式,加大預算績效管理培訓力度,力爭三年之內對所有縣級以上財政部門和三級以上預算單位相關人員進行一次輪訓,增強預算績效管理工作人員的業務素質。加強作風建設,強化服務觀念,增強廉政意識,建設一支踏實肯干、素質過硬、作風優良的預算績效管理隊伍,有效提高預算績效管理的工作水平。



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